城市存量建设用地盘活更新路径探析

城市存量建设用地盘活更新路径探析

周洁

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摘要：国土空间管控进入存量开发阶段后，城市外延式土地扩张模式逐步转向内部用地提质优化，存量建设用地成为支撑城市高质量发展的核心空间载体。当前国内城市存量用地普遍存在权属碎片化、用地功能错配、空间效能偏低、历史遗留问题叠加等现实阻碍，传统单一整改模式难以适配复杂场地条件。本文结合国内城市土地整备与更新实操案例，梳理存量建设用地盘活的核心阻滞因素，从用地底数确权、空间重构设计、实施机制创新三个维度构建全链条更新路径，依托单元化统筹、权益量化、功能复合等实操手段破解落地难题，为城市存量土地精细化治理提供技术参考。

关键词：存量建设用地；土地盘活；城市更新；空间重构；权益统筹

引言

新增建设用地指标收紧倒逼城市发展模式发生结构性转变，建成区内存量低效用地的内涵挖掘成为国土空间治理的核心任务。国内多数老城片区历经多轮开发建设，形成权属交错、功能混杂、设施滞后的用地格局，存量地块零散分布导致规模化更新难以推进。现行盘活手段多聚焦地块单体改造，缺乏片区层面的系统性统筹，土地价值释放不充分。结合当前国土空间规划体系要求，重构适配本土场景的存量用地更新路径，是提升城市土地集约利用水平的关键抓手。

一、城市存量建设用地盘活的现实阻滞因素

1.1 土地权属与产权边界复杂交织

老城核心区、城郊结合部等存量集中区域，土地产权历经划拨、出让、转让、改制等多次变更，宗地边界台账与现状实际用地范围存在偏差。大量国企改制地块、集体留用地、老旧小区配套用地存在产权登记缺失、界址模糊问题，同一更新单元内嵌套国有、集体、私有多元产权主体。碎片化的产权分布让连片土地整合面临较高协商成本，权属确权的历史资料缺失进一步延长用地梳理周期，制约规模化盘活工作推进。

部分存量用地存在隐性权益绑定问题，早期工业用地附带员工安置、配套设施专属使用等隐性约定，产权调整过程中衍生多元利益诉求。这类非物权类权益未纳入常规土地台账管理，盘活规划编制阶段容易遗漏相关约束条件，造成更新方案落地阶段出现实施阻力。

1.2 用地功能错配与空间效能低下

城市圈层扩张过程中，早期布局的工业仓储用地逐步被居住区、商业区包围，产业功能与周边人居环境产生冲突。低效产业用地容积率、建筑密度偏低，土地产出效益远低于区域平均水平，空间资源利用处于粗放状态。老旧居住区存在用地布局零散、公共空间挤压、配套用地缺失等问题，地块内部空间结构无法适配现代居住服务需求。

存量用地功能固化现象普遍，现行用地管控规则对存量地块用途兼容调整的约束偏严，单一性质地块难以植入复合功能。静态的用地属性管控模式，无法适配城市产业迭代与人居需求升级，存量土地的空间价值无法得到深度释放。

1.3 存量更新实施体系适配性不足

现有土地盘活流程多针对规整单一宗地设计，碎片化存量地块的规划调整、用地审批、权益变更缺乏专属办理通道。常规土地收储模式依赖财政资金一次性支付补偿款项，大规模存量更新会造成地方财政短期资金压力，市场化参与渠道未形成稳定闭环。

存量地块的地质隐患、建筑危房、地下管线老化等隐性风险未纳入前期评估体系，更新方案编制侧重空间形态设计，忽略场地安全与工程改造成本研判。风险评估缺失引发改造过程中的突发问题，大幅增加项目变更概率，降低存量更新的综合效益。

二、存量建设用地盘活的前置基础治理方式

 2.1 全域宗地底数精准确权梳理

依托最新国土调查成果与不动产登记数据库，开展存量用地单元化底数排查，打破单一宗地的台账局限。以城市街区为基本单元，叠加权属档案、现状测绘、历史审批三类数据，修正台账与现状不符的宗地边界，补录无登记地块的权属溯源信息。针对产权嵌套地块，绘制单元级产权肌理图谱，标注显性物权与隐性权益的空间分布范围，形成完整的用地底数档案。

引入历史档案交叉核验机制，调取地块历年规划批复、用地批复、企业改制文件，厘清权益变更脉络，对存在争议的界址与权益内容组织现场勘验、主体举证，完成确权认定。确权成果同步纳入不动产登记系统，实现存量用地底数的动态更新与全域共享。

2.2 差异化用地效能分级判定

构建脱离单一产值指标的存量用地效能评价体系，从空间集约度、功能适配度、设施支撑度、生态约束度四个维度划分用地等级。工业用地侧重建筑容积、亩均产出、污染负荷指标研判，居住用地侧重空间密度、配套覆盖率、建筑安全等级分析，商业用地侧重客流承载、设施联动效率开展评定。

依据评价结果划分高效保留、低效整改、功能转型、清退复绿四个等级，高效保留地块维持现有用地属性仅做微更新优化，低效整改地块聚焦内部空间提质，功能转型地块调整用地属性植入新功能，清退复绿地块退出建设行列纳入生态空间管控。分级判定让盘活工作精准区分改造力度，避免全域统一整改造成的资源浪费。

2.3 场地隐性风险前置排查治理

所有纳入更新清单的存量地块启动前置风险排查，重点核查工业遗留地块土壤与地下水污染、老旧建筑结构隐患、地下管线破损三类核心风险。污染地块采用网格化采样检测，锁定污染范围与污染程度，提前制定原位修复或异位治理方案。老旧建筑完成结构安全鉴定，区分加固利用与拆除重建清单。

排查成果直接纳入单元更新规划前置条件，风险治理成本计入项目整体投资测算，规避项目实施阶段的成本失控问题。风险治理与用地确权同步推进，缩短前期筹备周期，提升存量更新项目的落地效率。

三、城市存量建设用地精细化盘活更新核心路径

 3.1 单元统筹下的用地空间重构路径

突破单一宗地的规划边界限制，推行街区级单元统筹重构模式，将碎片化小宗地整合为规整规划单元，统一配置公共服务、道路交通、生态绿地等配套资源。单元内部通过用地边界微调、地块合并、空间拆分等方式，修正原有零散肌理，提升土地规划利用效率。

推行用地功能弹性复合布局，在合规管控框架内允许存量地块植入兼容功能，产业用地配套研发、中试、小型商业服务空间，居住用地增设社区服务、养老托育配套设施。通过竖向分层利用拓展空间维度，地下空间布局停车与市政设施，地面布局核心功能，地上布局轻型配套，实现同一宗地多维度价值释放。

3.2 权益量化驱动的利益协调路径

建立存量用地权益量化核算机制，将土地产权、建筑物权、隐性安置权益转化为可量化的权益份额。单元更新产生的土地增值收益，按照各方权益份额完成分配，改变传统单一货币补偿的利益模式。国企、集体、私有主体可依托自有土地权益入股更新平台，参与后期运营收益分配。

针对权属复杂的连片区域，组建多主体联合更新平台，各方依据确权后的土地面积、建筑规模折算股权比例，平台统一负责规划实施、工程改造与运营管理。该模式规避分散协商产生的沟通壁垒，实现多方主体利益绑定，提升连片更新的推进速度。

3.3 弹性机制赋能的实施推进路径

优化存量用地专属审批流程，整合规划调整、用地变更、工程许可等关联事项，推行单元整体打包审批，压缩前期手续办理时长。针对分期实施的大型更新单元，允许分宗地办理合规手续，实现局部地块先行落地。

推广多元化弹性供地方式，低效产业用地采用先租后让、年期调整、作价入股模式降低前期投入，老旧片区更新采用整治赋能、保留改造模式减少拆迁成本。依托区域存量更新专项平台归集社会资本，定向投向符合城市发展导向的更新项目，形成市场化可持续的资金闭环。

结语

城市存量建设用地盘活更新的核心矛盾，集中于碎片化权属结构与规模化空间治理、固化用地规则与动态发展需求之间的冲突。精准确权、效能分级、风险排查构成扎实的前置治理基础，单元空间重构、量化权益协调、弹性实施机制组成完整的更新实施路径。这套路径贴合国内城市产权复杂、场地多元的现实场景，跳出传统宗地改造的局限思维，通过系统性统筹提升土地集约利用效能，可为各地存量用地精细化治理、城市内涵式高质量发展提供实操性技术支撑。

参考文献

[1]陈思.政府失灵、产权流动壁垒与存量建设用地形成[J].中国土地科学,2024,38(6):11-18.

[2]张斌,曾浩星.贺州市城乡存量建设用地发生机理与盘活策略[J].乡村科技,2022,13(14):140-143.DOI:10.19345/j.cnki.1674-7909.2022.14.027.